Source: People’s Republic of China – State Council News in Spanish
El Acuerdo sobre la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina de las Zonas Situadas Fuera de la Jurisdicción Nacional (Acuerdo BBNJ), que entró en vigor el 17 de enero, constituye un acuerdo histórico formulado en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
El acuerdo sienta las bases del primer marco internacional integral y jurídicamente vinculante destinado a conservar y utilizar de manera sostenible la biodiversidad marina en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, que representan casi dos tercios de los océanos del mundo.
Sin embargo, el verdadero valor de un tratado no se determina por los aplausos que recibe cuando entra en vigor, sino por la eficacia con que se aplica. Para China, una prueba fundamental será determinar hasta qué punto el Acuerdo BBNJ puede pasar del papel a la práctica en la gobernanza de la pesca en alta mar.
Esto supone un desafío, dada la compleja superposición entre el acuerdo y los mandatos de las organizaciones y los acuerdos regionales de ordenación pesquera existentes (OROP y AROP).
El Acuerdo BBNJ está concebido para complementar, no sustituir, estos organismos existentes. El artículo 5 establece explícitamente que el acuerdo no debe menoscabar los marcos y organismos existentes; el artículo 10 excluye del régimen del acuerdo sobre recursos genéticos marinos la pesca y las actividades relacionadas con ella reguladas por el derecho internacional; y el artículo 22 estipula que, al adoptar decisiones sobre instrumentos de gestión basados en áreas, la Conferencia de las Partes debe respetar los mandatos de los instrumentos, marcos y organismos jurídicos existentes.
Estas disposiciones ponen de relieve que la aplicación del Acuerdo BBNJ debe integrar el papel de las OROP y los AROP en la gobernanza de la pesca en alta mar.
Sin embargo, que no se deban menoscabar las instituciones existentes no significa mantenerse al margen del proceso. Los instrumentos de gestión basados en áreas (ABMT, por sus siglas en inglés) constituyen el ámbito en el que el Acuerdo BBNJ interactúa más directamente con las OROP y los AROP. Los artículos 19 y 21 exigen que los promotores de estos instrumentos consulten a las organizaciones pertinentes; el artículo 22 establece distintos procedimientos de toma de decisiones para la Conferencia de las Partes (COP), en función de si una medida propuesta se encuentra dentro o fuera de los mandatos de los organismos existentes; y el artículo 26 invita a las OROP a informar a la COP sobre las medidas que han adoptado para contribuir a los objetivos de los ABMT.
La intención es clara: la coordinación de los procedimientos busca garantizar la compatibilidad institucional. Sin embargo, que las consultas conduzcan a una participación significativa o se conviertan en un mero trámite dependerá de los mecanismos de aplicación.
Las evaluaciones del impacto ambiental plantean otro desafío. El Acuerdo BBNJ permite a las partes evitar la duplicación de evaluaciones cuando una OROP o un AROP ya haya aplicado normas de evaluación del impacto ambiental (EIA, por sus siglas en inglés). Sin embargo, no todas estas organizaciones han establecido requisitos sistemáticos de EIA. Los requisitos existentes se centran principalmente en las nuevas actividades de pesca de fondo o de carácter exploratorio que pueden afectar a los ecosistemas marinos vulnerables, en lugar de establecer normas integrales comparables a las previstas en el Acuerdo BBNJ.
Si el concepto de “equivalencia” se interpreta de manera demasiado amplia, el régimen de EIA del acuerdo podría perder eficacia precisamente en el ámbito donde más estrechamente se solapa con los mecanismos existentes de gobernanza pesquera. Por el contrario, si se interpreta de manera demasiado restrictiva, podría generar incertidumbre normativa adicional para las pesquerías establecidas que ya cuentan con autorización.
Como uno de los principales países pesqueros en alta mar, China desempeñó un papel constructivo en las negociaciones del Acuerdo BBNJ y fue uno de sus primeros signatarios. Al mismo tiempo, participa activamente en las prácticas de gobernanza de ocho OROP y dos AROP, lo que la sitúa en una posición que le permite servir de puente entre ambos sistemas.
China también ha demostrado su compromiso con las responsabilidades de conservación más allá de los marcos existentes de las OROP y los AROP, mediante la aplicación voluntaria de moratorias pesqueras en zonas de alta mar no cubiertas por estas organizaciones y el establecimiento de un sistema de seguimiento de la posición de todos los buques pesqueros chinos de aguas distantes. Estos esfuerzos refuerzan su credibilidad como posible artífice de un acercamiento entre ambos sistemas.
China puede facilitar el establecimiento de mecanismos prácticos de intercambio de información durante las consultas sobre las propuestas de ABMT. También puede alentar al Órgano Científico y Técnico del Acuerdo BBNJ a aprovechar plenamente las evaluaciones de las poblaciones de peces y los datos sobre los ecosistemas existentes de las OROP y los AROP al examinar las propuestas. Esto contribuiría a equilibrar los objetivos de conservación con las realidades prácticas de la gestión pesquera.
En cuanto a las evaluaciones del impacto ambiental (EIA), un enfoque pragmático sería que China aportara datos y metodologías desarrollados mediante estudios de los recursos pesqueros y del medio marino, así como a través de sistemas de monitoreo electrónico, mientras el Órgano Científico y Técnico elabora las directrices para las EIA. Estas contribuciones podrían ayudar a garantizar que los criterios de equivalencia sean rigurosos desde el punto de vista ecológico y, al mismo tiempo, compatibles con la continuidad y los requisitos prácticos de la gestión pesquera.
La candidatura de Xiamen para albergar la Secretaría del Acuerdo BBNJ podría proporcionar una importante plataforma institucional para esta coordinación.
Además de prestar servicios administrativos y de organización de conferencias, la Secretaría es responsable del funcionamiento del mecanismo de intercambio de información y de brindar apoyo de coordinación a la Conferencia de las Partes (COP), al Órgano Científico y Técnico y a otros órganos subsidiarios.
Xiamen cuenta con cerca de 5.000 investigadores marinos y 30 plataformas de investigación en ciencia y tecnología marinas. Instituciones como la Universidad de Xiamen y el Tercer Instituto de Oceanografía, dependiente del Ministerio de Recursos Naturales de China, cuentan con una amplia experiencia en biología marina y en investigación ecológica y medioambiental marina. La ciudad también ha acogido 20 ediciones consecutivas de la Semana Internacional del Océano de Xiamen hasta 2025, mientras que allí tiene su sede la secretaría de la Red de Gobiernos Locales para la Gestión Ambiental de los Mares de Asia Oriental. Estas iniciativas han dotado a Xiamen de experiencia en el apoyo al funcionamiento de instituciones internacionales.
Si la Secretaría se establece en Xiamen, los recursos institucionales de la ciudad, combinados con la amplia participación de China en las OROP y los AROP, podrían brindar un apoyo adicional al diálogo y la coordinación entre los órganos científicos y técnicos del Acuerdo BBNJ y los de las organizaciones pesqueras existentes. Xiamen también podría acoger consultas técnicas regionales sobre las propuestas de ABMT, reduciendo los costos de coordinación y participación para los países costeros en desarrollo.
En última instancia, la importancia del Acuerdo BBNJ para la gobernanza de la pesca en alta mar radica en si puede integrar los objetivos de conservación de la biodiversidad en las decisiones de gestión pesquera sin menoscabar los fundamentos científicos y la seguridad jurídica de los que depende esta última.
La contribución de China a la aplicación del acuerdo debería centrarse en transformar el principio de “no menoscabar” de una salvaguardia defensiva de los mandatos institucionales en una base para la cooperación institucional activa. Sus prácticas voluntarias de conservación pueden reforzar su credibilidad; sus datos y capacidades técnicas pueden aportar bienes públicos; y la candidatura de Xiamen para albergar la Secretaría ofrece una oportunidad para establecer una plataforma de coordinación.
Cuando cada propuesta de creación de un área marina protegida en alta mar esté respaldada por pruebas verificables procedentes de la ciencia pesquera, y cada determinación de equivalencia de las EIA se base en criterios transparentes y comparables, el Acuerdo BBNJ habrá pasado del texto jurídico a una gobernanza oceánica efectiva.